Вы здесь

Back to top

Интервью Анастасии Бондаренко журналу «Энергетика и промышленность России»

Принятию каждого законопроекта предшествует скрупулезная работа широкого круга специалистов.

Ведь важно, чтобы документ учитывал интересы всех сторон и самое главное – эффективно работал на практике.

В Министерстве энергетики РФ за выработку и реализацию государственной политики в области нормативно-правового регулирования отвечает статс-секретарь – заместитель министра Анастасия Бондаренко. В интервью «ЭПР» она рассказала о нюансах разработки законопроектов, особенностях взаимодействия с коллегами из других ведомств, а также о том, какие документы могут быть утверждены в ближайшее время.

Большая работа

– Анастасия Борисовна, как в Минэнерго выстроена законотворческая деятельность?

– Законопроекты, разрабатываемые министерством, в каждый период времени имеют один из трех статусов: либо это законопроект, который уже внесен в Государственную Думу, – напомню, после принятия Думой он становится законом, поэтому законопроектом мы называем все документы, не ставшие пока законом; либо внесен со стороны Минэнерго в правительство; либо проходит согласование с профессиональным сообществом и федеральными органами исполнительной власти. После согласования с ФОИВами проекты документов поступают на заключение в Министерство юстиции России и в Институт законодательства и сравнительного правоведения при правительстве. Это классическая схема прохождения законопроекта. Также необходимо учитывать важный аспект – когда законопроект вносится в Госдуму, это уже правительственный законопроект, поскольку Минэнерго – не субъект законодательной инициативы. В Госдуме законопроекты надо сопровождать: давать пояснения на профильных комитетах, выступать на пленарном заседании, отвечать на вопросы депутатов и сенаторов по каждому документу, а их, как правило, возникает много. Все это относится к моим полномочиям как статс-секретаря.

На данный момент на площадке Госдумы находятся три важных и интересных законопроекта, они остались с весенней сессии: законопроект об интеллектуальных системах учета электрической энергии; законопроект о внесении изменений в Кодекс РФ об административных правонарушениях в части усиления административной ответственности за повторное самовольное подключение к сетям; и законопроект о совершенствовании требований к потребителям с управляемой нагрузкой, он должен внести изменения в закон об электроэнергетике.

По двум из этих документов, в том числе по законопроекту об интеллектуальных системах учета, также идет работа в правительстве. Вообще, это законопроект с очень интересной судьбой: его концепция начиналась с введения понятия интеллектуальной системы учета и уточнения, кто внедряет эти системы. Изначально законопроект был ориентирован на профессиональных участников рынка, но по результатам дискуссий на площадках Госдумы, правительства и Совета Федерации было решено изменить его концепцию. В частности, внести уточнения относительно переноса ответственности за установку приборов учета с потребителей, прежде всего с населения, на ресурсоснабжающие организации.

Данный законопроект интересен тем, что объединяет в себе идею о переносе ответственности за установку приборов учета с населения на профессиональных субъектов, и параллельно правительство решает задачу установки «умных» счетчиков. Такие приборы есть на рынке, но необходимо создать законодательную базу, которая позволит внедрять их на обязательной основе. «Умный» счетчик выгодно отличается функционалом: во‑первых, может без участия потребителя собирать, агрегировать и передавать показания потребления электроэнергии в систему, подавать сигналы о вмешательстве в его работу; во‑вторых, имеет возможность дистанционного введения ограничений по подаче электроэнергии в случае нарушений со стороны потребителя. Словом, это намного более высокотехнологичный прибор, нежели привычные аналоговые устройства.

Данный законопроект принят Госдумой в первом чтении, сейчас правительство в лице Минэнерго и других ответственных органов готовит поправки к нему, прорабатывая ряд вопросов: в состоянии ли наша промышленность производить приборы учета в необходимом количестве, если будет введена обязанность их установки; каким функционалом они должны обладать, сколько будут стоить; какая нагрузка ляжет на плечи организаций, которые в итоге будут их устанавливать? Это один из самых актуальных законопроектов, рассчитываем на его принятие в ходе осенней сессии.

– Какие еще актуальные законопроекты сейчас в работе?

– В сфере электроэнергетики их несколько. Я бы выделила вопрос о поддержке микрогенерации. Мы внесли в правительство законопроект, устанавливающий понятие микрогенерации как объекта по производству электроэнергии, в том числе на основе возобновляемых источников энергии мощностью до 15 кВт. Хотя такой объект используется потребителем преимущественно в бытовых целях, он может производить больше электроэнергии, чем нужно конкретному потребителю. Вопрос в том, что делать с этим избытком? Законопроект предлагает совершенно новую для нашего законодательства конструкцию, а именно предусматривает возможность того, что потребитель, заключив договор с гарантирующим поставщиком, сможет передавать излишки электроэнергии в сеть. При этом потребитель не должен стать полноправным субъектом электроэнергетики, ведь в данном случае речь идет условно о солнечной батарее на крыше дома, которая производит достаточное для потребителя количество электроэнергии. Это одна из новелл Минэнерго, получившая поддержку профессионального сообщества.

Важной для сетевого комплекса является проблема перекрестного субсидирования, когда разные группы потребителей платят разные тарифы, но население не платит экономически обоснованный тариф, потребляя электроэнергию по ценам ниже обоснованных. Соответственно, нагрузка перекладывается на других, в действующей модели – на малый и средний бизнес, который относится к так называемому среднему классу напряжения. Крупные же потребители, присоединенные напрямую к сетям ФСК ЕЭС, в принципе не участвуют в перекрестном субсидировании. В этой связи Мин­энерго подготовило законопроект, позволяющий более равномерно распределить нагрузку: не повышая цены для населения, ослабить нагрузку на малый и средний бизнес.

Вообще, у законопроектов, которые мы вносим в правительство, разная судьба: иногда они получают поддержку и поступают в Госдуму, а иногда возвращаются в Мин­энерго с тем, чтобы мы могли включить предлагаемые поправки в другой законопроект, который уже находится в Думе. Подобный подход ускоряет процедуру прохождения документа.

Сейчас в правительстве находятся около десяти разработанных нами законопроектов. Особенно хотелось бы отметить законопроект о магистральном трубопроводном транспорте. Чтобы понять ситуацию, нужно совершить небольшой экскурс в историю: Минэнерго занимается регулированием отношений в сфере ТЭКа, куда относится сфера нефти и газа, угля, электроэнергетики, теплоснабжения, энергоэффективности, в каждой из этих сфер существует базовый федеральный закон. На данный момент есть законы об электроэнергетике, о газоснабжении, об угле – мы называем его так, но он, в первую очередь, направлен на социальные вопросы угледобывающей промышленности. При этом в нефтяной сфере базового закона никогда не было – считалось, что для урегулирования отношений здесь достаточно норм гражданского законодательства, Налогового кодекса и иных законов. Ведь нефть – полезное ископаемое, и оно подпадает под регулирование закона о недрах; далее, когда оно становится товаром, подпадает под большой круг законодательных актов. Тем не менее в свое время была идея – разработать закон о нефти, который бы регулировал все аспекты – особенности добычи, переработки, транспортировки, реализации, ценообразования. Хотя правительство поддержало инициативу разработки такого закона, достигнуть договоренности по его редакциям с другими участниками процесса не удалось, работа над законопроектом была остановлена.

Однако очевидно, что в этой отрасли есть специальный субъект и очень особенная сфера отношений, связанная с транспортировкой нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам. Регулирование в этой сфере складывалось, во‑первых, исходя из закона о естественных монополиях, поскольку это монопольный вид деятельности; во‑вторых, исходя из закона о защите конкуренции и ряда подзаконных актов, в том числе о недискриминационном доступе к услугам естественной монополии, и, конечно, гражданского законодательства. Но за 25 лет существования естественного монополиста – «Транснефти» накопилось много правоприменительной практики и вопросов. Необходимость регулирования отношений в этой области стала очевидной. Работа над соответствующим законопроектом велась долго – необходимо было достичь принципиального согласия между компанией-оператором – ПАО «Транснефть» и потребителями ее услуг – нефтяными и нефтеперерабатывающими компаниями. Регулярно проводились совещания, в том числе у министра энергетики Александра Новака. Сейчас работа над законопроектом идет в правительстве – в эту тему погрузился новый вице-премьер по ТЭКу Дмитрий Козак, он уже высказал свое мнение по некоторым аспектам. Это очень важный, системообразующий для отрасли законопроект.

В то же время много важных для ТЭКа законопроектов разрабатывают коллеги из других ФОИВов. Можно упомянуть инициативы, связанные со специальными инвестиционными контрактами, законопроект Минпромторга по утилизационному сбору, это очень чувствительная тема, также законопроект Федеральной антимонопольной службы об основах тарифной политики в Российской Федерации. Много изменений разрабатывает Минприроды в закон о недрах, который затрагивает и нашу сферу.

Сложный и чувствительный процесс

– Анастасия Борисовна, есть ли в работе проблемные законопроекты, работа над которыми продвигается наиболее сложно? С чем это связано?

– Знаете, не существует легких законопроектов. Законопроекты, особенно в такой отрасли, как наша, всегда затрагивают очень чувствительные для экономики всей страны отношения и могут повлечь изменения имущественного статуса или существенные дополнительные расходы из‑за введения какой‑то нормы. Написание любой нормы, любого законопроекта – это всегда поиск баланса, поэтому каждая позиция должна быть подкреплена соответствующими расчетами. Не могу сказать, что какой‑нибудь законопроект, если только он не менял одно слово или запятую в действующем документе вследствие, например, технической ошибки, был легким.

К примеру, сложно идет работа над законопроектом по основам тарифной политики, который разрабатывает Федеральная антимонопольная служба. Дело в том, что вопросы тарифообразования уже отражены в отраслевых законах: о теплоснабжении, об электроэнергетике, и изменить сложившуюся систему регулирования – непростая задача. Текущая редакция нового законопроекта очень подробная, регламентирует много вопросов, речь идет не только о правилах установления тарифа, но и о порядке утверждения инвестиционных программ регулируемых организаций. Мин­энерго высказало к нему ряд замечаний.

– Бывает ли такое, что законопроект нужен, профессиональное сообщество его ждет, а после принятия документ по каким‑либо причинам не работает или работает недостаточно эффективно?

– Если закон принят и не работает, значит, какая‑то его норма уже на этапе подготовки утратила первоначальный заложенный в нее смысл. Это, как правило, происходит не по чьему‑то злому умыслу, а потому, что каждый законопроект затрагивает интересы разных сторон, а они зачастую противоречивы, и найти компромиссную формулировку, которая бы устраивала всех, довольно сложно. Мы все время ищем компромисс, но иногда компромиссные формулировки замедляют скорость позитивного влияния нового закона на решение проблемы. Конечно, бывает, что в ходе подготовки законопроекта ответственные за него специалисты что‑то недосчитали или не учли какие‑то аспекты, нормы. Кроме того, некоторые участники рынка настойчиво ищут способы обойти законодательство, а мы каждый раз ищем способ так наладить регулирование, чтобы исключить игру не по правилам.

– Понятно, что каждый законопроект направлен на решение какой‑либо системной проблемы. Но чтобы предложить адекватное решение, необходимо досконально изучить ситуацию. При подготовке законопроектов вы опираетесь на свои расчеты, проводите соответствующие исследования или куда‑то обращаетесь за помощью?

– Минэнерго – федеральный орган исполнительной власти, нормотворчество – наша прямая функция. Понять, какие проблемы нужно решать в первую очередь, помогают обращения компаний ТЭКа. Они регулярно направляют нам свои инициативы, которые проходят обсуждение внутри министерства и в экспертном сообществе, мы приглашаем к диалогу все заинтересованные стороны. Ведь предложения, например, электриков могут затрагивать в отрицательном аспекте позицию газовых компаний. Задача министерства – увидеть ситуацию сверху. Причем в данном случае речь идет не только о плановой работе – бывают экстренные ситуации, когда нужно реагировать максимально оперативно, тогда мы быстро подготавливаем законопроект и объясняем согласующим органам, чем обусловлена такая спешка.

В целом, конечно, опираемся на расчеты и информацию, которую предоставляют наши компании, поскольку все они является субъектами статистической отчетности и по законодательству обязаны аккумулировать и предоставлять информацию. Но есть и обратная сторона медали: официальная статистика не отражает ситуацию на текущий момент, поскольку агрегируется и обрабатывается с какой‑то периодичностью – раз в квартал или даже раз в год. Поэтому, когда коллеги обращаются к нам с какой‑либо проблемой, мы просим их собрать актуальную информацию, предоставить расчеты. Получив эти сведения, смотрим, к каким компаниям из смежных отраслей стоит обратиться, ведь нужно рассмотреть ситуацию с разных сторон.

– Насколько вообще сложна процедура согласования законопроектов?

– Станет ли норма, прописанная в законопроекте, законом, зависит от ряда факторов. Во-первых, важна экономическая и фактическая суть нормы, то есть мы должны признать, что есть определенная проблема, и понять, как будем ее решать. Дальше идет юридический аспект: разбираемся, не противоречит ли предлагаемый нами вариант решения проблемы действующему законодательству. Допустим, вводя какую‑то норму в закон об электроэнергетике, мы не должны забывать, что у нас есть Гражданский и Налоговый кодексы, антимонопольное законодательство, это называется юридическая отработка нормы. Также любой законопроект проходит независимую антикоррупционную экспертизу – эксперты могут дать замечания как антикоррупционного характера, так и юридические, да и сообщество предлагает юридические замечания, потому что в наших компаниях трудятся хорошие профессиональные юристы. Внутри Министерства законопроект также проходит правовую экспертизу.

Есть еще и политический аспект – должна быть политическая воля на решение вопроса именно таким способом. К примеру, возникает сложная проблема: технологически необходимо в водоохранной зоне разместить объект по складированию ГСМ. По законодательству – нельзя, потому что речь идет о зоне с особыми условиями, но, с другой стороны, нужно рассмотреть конкретное предложение. В такой ситуации думаем: возможно ли в принципе выходить с такой инициативой? Можно ли сделать формулировку, что правительство в отдельных случаях устанавливает разрешение по размещению подобных объектов в водоохранной зоне? Каковы критерии принятия такого решения, порядок, сроки, условия?

Таким образом, работа над законопроектом – сложный и чувствительный процесс, когда нужно учесть все аспекты – экономические, политические, юридические. Если это удалось и компромисс найден – рождается законопроект, который будет внесен в правительство, а оно уже примет решение о внесении его в Госдуму.

Случаи, когда законопроект проходил быстро, крайне редки. Один из последних – законопроект о снижении акцизов на отдельные виды товаров. Когда в этом году был зафиксирован стремительный рост цен на бензин, правительство в экстренном порядке приняло меры по снижению акцизов. При подготовке данного законопроекта были сделаны соответствующие расчеты, учтены экономические интересы сторон; также было принято политическое решение, что данную проблему нужно решать именно так. Заинтересованные ведомства оперативно отработали согласование документа, и Госдума успела его принять до завершения весенней сессии. Хотя этот законопроект затрагивал резонансную тему, с юридической точки зрения суть поправок сводилась к изменению размера акцизов, зафиксированных в конкретных суммах в Налоговом кодексе. Именно в этом аспекте все прошло достаточно быстро, потому что не нужно было формулировать какие‑то нормы по этому вопросу. Обычно при формулировании классической нормы необходимо взвешивать каждое слово, каждую запятую, каждое предложение о замене одного слова на другое. По моей практике, работа над законопроектом занимает не меньше года, при том что сама идея до этого может некоторое время «созревать». Однако есть примеры документов, которые принимаются годами.

– Правильно ли это? Не теряют ли они актуальность?

– Я не считаю, что долгое принятие законопроекта – всегда отрицательный момент. Наоборот, долгая работа над документом способствует более качественной его отработке, позволяет выявить какие‑то пробелы, которые сразу не были очевидны, редакцию должны поддержать все заинтересованные стороны, тогда будет проще применять закон на практике. Да и в суде не будет проблем с трактовкой норм, проще будет работать правоохранительным органам, органам государственного контроля и надзора, а также всем хозяйствующим субъектам, потребителям и населению. Это действительно важно, ведь в энергетике очень сложное законодательство.

Честный подход

– Председатель Комитета Госдумы по энергетике Павел Завальный часто говорит, что сегодня акцент делается не на количестве, а на качестве законопроектов. Согласны ли вы с этим?

– Полностью поддерживаю. Этот подход для нас не нов. Я работаю в Минэнерго с 2003 года и могу заверить: критерий качества никогда не уходил на второй план. При этом у нас нет цели подготовить как можно больше законопроектов. Наоборот, я считаю, что, например, двадцать изменений в любой закон в течение одного года – это катастрофа. Одно, но хорошее, гораздо важнее. Нам нужны качественные законопроекты, чтобы не было такого, что быстро посчитали, подготовили, согласовали, приняли, а потом поняли, например, что закон нормально работал и без этого изменения.

– Есть ли какие‑либо вопросы в энергетике, которые пока не урегулированы законодательно, но на них стоило бы обратить внимание?

– Вы задали правильный вопрос, но на него сложно ответить, поскольку из‑за плотной загрузки и работы над текущими вопросами у нас зачастую просто нет времени остановиться и подумать об этом. Каждый рабочий день расписан буквально по минутам, и, получая сигнал от населения, компаний, коллег с параллельных ветвей власти, сенаторов, парламентариев, берем их обращения в работу, подробно изучаем каждое. Многие из этих инициатив находят свое решение.

– Анастасия Борисовна, вы также курируете направление, связанное с профилактикой коррупционных и иных правонарушений, могли бы рассказать, какую работу Министерство проводит в этой области?

– Минэнерго, как и любое гражданское ведомство, ведет работу по профилактике коррупционных правонарушений. Важно заметить, что профилактика коррупционных правонарушений отличается от борьбы и противодействия коррупции. Профилактика является частью борьбы по противодействию коррупции, но полным функционалом по противодействию коррупции наделены только силовые ведомства. Гражданские же ведомства не наделены полномочиями по оперативно-розыскной деятельности и особыми способами добывания, получения информации, а также процессуальными статусами. Министерство имеет инструмент запроса и получения информации, вопрос в том, что с ней делать дальше. Мы реализуем мероприятия Национального плана по борьбе с коррупцией, утвержденного президентом, принимаем свои планы по противодействию коррупции, по профилактике коррупционных правонарушений.

Анализируем сведения о доходах, расходах, имуществе, обязательствах имущественного характера, которые подает государственный служащий в отношении себя, супруга / супруги и несовершеннолетних детей. Это очень подробные сведения, включающие информацию о банковских счетах и остатках на них, сведения о транспорте, недвижимом имуществе, которое находится на безвозмездном использовании, и так далее. Словом, все, чем владеет госслужащий должно быть отражено в этой справке. Подача подобной справки из года в год позволяет отследить приобретение какого‑либо имущества.

Отсюда вытекает другое направление – контроль за расходами. Наше подразделение сопоставляет доходы госслужащего и его супруги за предыдущие три года и может оценить, достаточен ли был источник дохода для приобретения, допустим, квартиры. Казалось бы, это правильно, но из‑за несовершенства законодательной базы на практике, конечно, возникают вопросы. По нынешнему законодательству госслужащий может целиком потратить сумму, полученную за три года, на крупную покупку, при этом никого не интересует, например, на какие средства он все это время питался, одевался, как платил за коммунальные услуги и прочее. И будет считаться, что вопросов к размеру его расходов уже нет.

Еще одно важное направление связано с конфликтом интересов. В Минэнерго работает так называемая конфликтная комиссия, которая оценивает поведение госслужащего с учетом разных аспектов. Например, супруга госслужащего трудоустраивается в компанию в той отрасли, за разработку государственной политики в которой отвечает структурное подразделение, где работает ее супруг. Здесь может быть конфликт интересов, а может его и не быть. Возможно, его супруга просто прекрасный специалист (финансист, юрист, технолог и т. п.), и компания заинтересована в ее услугах. В этой связи в своей работе мы придерживаемся главного юридического принципа – презумпции невинов­ности.

Кроме того, конфликт интересов оценивается в случае, если госслужащий работал у нас в ведомстве, а потом перешел в коммерческую организацию. В такой ситуации разбираемся: не входили ли отдельные функции управления этой организацией в его полномочия? А как быть, если входили? По идее, нужно найти подтверждение, что он не способствовал предоставлению каких‑либо преференций этой организации. Но, возможно, дело в другом – человек, отработав на госслужбе, просто решил сменить сферу деятельности. Чтобы разобраться с конфликтом интересом, нам приходится отталкиваться от отсутствия каких‑то фактов, доказывающих неправомерные действия такого чиновника.

Вообще, мне кажется, если человек хочет обмануть, он всегда найдет способ это сделать и вряд ли какие‑то нормы законодательства его остановят. Мы стараемся к каждой ситуации подходить честно и объективно – нельзя решать задачу, подгоняя ее под заранее сформулированный ответ. Стараемся работать, руководствуясь этим принципом.

Ссылка на интервью